张平淡，弓丽栋 | 官员更替、失信惩戒与环境质量

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 官员更替、失信惩戒与环境质量

作者简介

张平淡，湖北赤壁人，管理学博士，北京师范大学经济与工商管理学院副院长、教授、博士生导师。研究兴趣为环境与战略，近年关注生态环境政策/环境规制的环境质量改善效应及其对企业行为的影响，如企业环境信息披露、环保投资、绿色金融、降碳减污、能源效率、绿色发展等。主持国家行业性科研专项1项、国家社科基金1项，参与国家科技重大专项1项、国家行业性科研专项1项，发表论文50余篇。

弓丽栋，山西原平人，中国能源建设集团中级工程师，管理学博士。

摘要：考察官员更替对地方政府环保行为的影响及其环境质量改善效果，是揭示地方环境治理行为逻辑的关键。基于京津冀、长三角、珠三角三地48个城市环境保护部门2015—2017年公布的污染处罚决定书及所处罚的758家国家重点监控企业，利用市委书记和环保局局长更替作为准自然实验，就官员更替对企业环境失信惩戒的影响进行探讨，并结合官员更替对环境质量的改善效果，讨论政治关联的干扰影响。研究发现，官员更替（市委书记更替）提升了对企业的环境失信惩戒，强化了地方政府环保行为，有利于大气环境质量改善；不过，政治关联表现出显著的负向调节作用，政治关联的存在掩盖了部分污染，削弱了官员更替对环境质量的改善作用。

关键词：官员更替；失信惩戒；政治关联；环境质量

一、引言

“晋升锦标赛”是洞察和分析我国地方治理的核心依据和理论基础，不仅能较好解释中国经济增长现象，还能解释中国经济增长所伴生的环境问题，即地方官员为追求GDP增长而放松环境规制要求，注重经济绩效而忽视环境绩效，由此加剧了生态环境保护和经济发展的矛盾。为遏止 “晋升锦标赛”“唯GDP论”所带来的环境污染，十八大之后中央政府强化了绿色政绩考核，扩大了生态环境绩效和环保类考核指标，加强了环境问责力度，地方官员因环境治理不力而被问责、免职的事件频繁发生。这在根本上改变了官员激励制度，压实了地方政府的环境保护主体责任。本文统计，截至2018年9月，党的十八大以来因生态环境问题被免职的地方官员多达324人次，覆盖全国23个省份。地方官员对辖区内的经济社会发展、生态环境保护事务负责，拥有巨大的权力和影响力。随着绿色政绩考核的落实和推进，官员更替之后往往会加强生态环境保护，强化环境规制，势必影响环境质量。不少学者也认可官员更替对环境质量的重要影响。现有文献讨论了官员更替与环境质量的关系，但较少深入分析其作用机制，无法深刻揭示当前地方环境治理的困境，也就无法阐述地方环境治理的行为逻辑。官员更替是地方政府环保行为的强化契机，考察地方官员更替对地方政府环保行为的影响及其环境质量改善效果，进而探索地方环境治理行为的内在逻辑，是优化官员激励制度、推动绿色发展所亟需回答并验证的重要问题。

本文以京津冀、长三角、珠三角三地的48个城市（45个地级市和3个直辖市）以及758家国家重点监控企业为研究对象，基于2015—2017年上述城市环境保护部门公布的污染处罚决定书，利用市委书记和环保局局长更替作为准自然实验，考察了官员更替对企业环境失信惩戒的影响，结合官员更替对环境质量的改善效果，还讨论了政治关联的干扰影响。研究发现，官员更替（市委书记更替）提升了对企业的环境失信惩戒，能够强化地方政府环保行为，有利于大气环境质量改善。不过，政治关联表现出显著的负向调节作用，即相对而言，拥有政治关联的企业受到的失信惩戒较少，政治关联具有庇护效应，削弱了官员更替对环境质量的改善作用。本文可能的边际贡献如下：（1）提出并实证了地方环境治理的行为逻辑，即官员更替提升了对企业的环境失信惩戒，强化了地方政府环保行为，有利于环境质量改善；（2）在经验分析上，将城市面板数据与微观企业数据相结合，使现有研究进一步推进到企业层面，这对完善地方环境治理的理论研究进行了边际补充。

二、文献回顾

考虑到环境问题所固有的外部性特征，实现生态环境质量改善和经济发展的双赢离不开地方政府的行为与作用。大多数研究认为，强激励下的地方经济政策与行为是阻碍环境质量改善的主要因素，脱困办法在于承认地方政府的主观选择性，遵循地方官员对政治升迁机会的关注，将环境保护纳入官员激励制度，强化环境绩效考核，让地方政府自觉寻找经济发展和生态环境质量改善的平衡策略。延续“晋升锦标赛”的理论思路，许多实证研究将环境绩效引入经济增长对官员晋升的模型，发现环境治理、环境绩效与官员晋升紧密相关，认为环境质量的改善有利于地方官员的晋升。既然单纯以GDP增长为衡量指标的“晋升锦标赛”不利于生态环境保护，而生态环境绩效、环境质量改善能够影响官员晋升，那么在官员激励制度中强化绿色政绩考核，将生态环境绩效和环境保护纳入官员考核，理应有利于环境质量改善。相关实证研究也认可调整官员激励制度对生态环境保护的积极作用。

加强生态环境保护，改善环境质量，对官员晋升有积极的影响，那么，官员更替往往就是地方政府环保行为的强化契机，应该有利于环境质量改善。不过，现有研究对官员更替后的环境治理效应并未达成一致。以党的十八大召开为界：有研究的样本期是在此之前，如吴培材和王忠以我国2003—2010年261个地级城市为样本，发现官员更替在接任官员任期内对辖区环境有积极影响；Gao和Liang以我国2004—2011年287个地级市为对象，证实官员更替有助于减少水污染；潘越等以2006—2013年为样本期，研究发现在东部地区新上任的异地官员，能够显著提升地区环境质量。有研究的样本期是在此之后的，如郭峰和石庆玲以2013—2016年中国160个城市为样本，分析认为市委书记更替前后对空气质量指数的影响并不显著。个别跨期研究还发现地市级官员变更显著加剧了雾霾污染水平。这些基于中国数据的实证研究发现，官员更替并不必然改善环境质量。这或许在于，新任官员在岗位适应期内，暂时忽视了需要长期投入的生态环境保护工作，而为达成与前任官员不同甚至更为突出的政绩而放松环境规制，导致辖区内环境质量下降。为此，学者们开始进一步探索导致上述差异的深层原因，并意识到政治关联和官员个体特征的干扰作用。

官员更替对环境质量改善的影响，不但在于官员更替本身，而且受到企业政治关联、官员个体特征的影响。为证明自身能力和快速建立权威，新任官员往往会打破组织惯性，采取更加积极的环保行为。于文超等发现异地调任的地方政府官员更关注环境治理，任期越长、年龄越小的省委书记倾向于出台更多环保法规；韩超等证实地方政府环保行为偏好与官员个体特征显著相关，到任年龄小于49岁的官员更倾向于选择严格的环境规制行为；金刚和沈坤荣的分析也认为，地方官员年龄越大，更有动力推行河长制政策。显然，这些研究讨论的还是官员个体特征对地方政府环保行为的调节影响，未能揭示官员更替之后地方政府环保行为的调整和选择。现实中，地方政府在环境事权上有广泛的自由量裁权，政治关联会显著削弱环境规制的效力。已有研究证实，政治关联能够降低企业因环境违规而受到的罚款金额、处罚次数和处罚严厉程度，从而削弱官员更替所带来的政策不确定性对企业环境治理的促进作用。特别地，地方官员在与企业达成政企合谋的过程中，会进一步放松环境软约束，加剧环境污染。此外，地方官员个体特征作为重要的调节变量，可以较好揭示其所面临的激励机制信息，其年龄、任期、来源、教育背景、性别等自身禀赋都会对地方环境治理、环境质量改善产生重要影响。

大力推进生态文明建设，压实地方政府的环境治理主体责任，优化官员激励制度，强化绿色政绩考核，实质是期待地方政府环保真作为。从这个角度看，官员激励制度调整所带来的官员更替，推动了地方政府环保行为的强化，这是官员影响地方环境质量的作用机制。从生态环境保护和生态文明建设来看，官员更替及官员激励制度只是解决了“谁来干”的问题，而破解地方政府的环境治理困境，更应当解决地方政府环保行为“如何干”的问题。为此，本文立足市委书记和环保局局长的官员更替，考察其对企业环境失信惩戒的影响，探讨官员更替对地方政府环保行为的影响及其环境质量改善效果，还讨论了政治关联的干扰影响，试图揭示地方环境治理的行为逻辑。

三、研究设计

（一）样本选择

本文选择2015—2017年京津冀、长三角、珠三角三地的48个城市及758家国控重点污染监控企业（后文简称：国控企业）为研究对象，城市面板观测值共计144个，企业面板观测值共计2274个。具体地，京津冀地区13个城市172家国控企业、长三角地区25个城市447家国控企业、珠三角地区10个城市139家国控企业，具体企业样本分布详见表1。

样本选取基于以下三个因素：（1）根据原国家环境保护部披露的数据，国控企业的产能占全国总量的50%，而污染排放却占65%以上，是中国工业污染的主要源头；（2）京津冀、长三角、珠三角三地是我国经济发展的主要集聚区域，其国控企业数量占全国的42%，具有一般代表性；（3）国控企业的环境失信惩戒披露存在显著的地域差异，数据显示，位于上述三个地区的披露最为翔实，占总数的55%，而在中西部等部分地区尚未完全公开。

（二）识别策略

（1）官员更替与失信惩戒

为讨论官员更替对地方政府环保行为的影响，本文采用PSM倾向得分值匹配检验模型（1）：

Punish_ijt=α+β₁MPC_it(EPA_it)+β₂X_ijt+μ_i+ε_it   (1)

Punish_ijt为被解释变量，表示地方政府第t年对第i市第j企业的环境失信惩戒，用以反映地方政府环保行为，环境失信惩戒越强，说明地方政府强化了环保行为，更加重视生态环境保护。

2013年12月原国家环境保护部联合其他三部委发布了《企业环境信用评价办法（试行）》，针对不同信用等级的企业规定了相应的激励性措施与约束性措施，构建了“守信激励、失信惩戒”的环境保护机制。参照尹建华等在该领域的探索性研究，同样从四个分项扩展指标进行打分，进而加总最终得到环境失信惩戒的度量。四个分项扩展指标包括：失信主体、失信事实、惩戒依据以及惩戒判罚。打分原则依据的是《企业环境信用评价方法（试行）》行政处罚与行政命令的分档标准。数据来源于公众环境研究中心网站对各地环境保护部门网站披露的企业环境失信惩戒数据。

MPC_it与EPA_it为0-1哑变量，分别表示第t年第i个城市是否发生市委书记更替或环保局局长更替。选择市委书记作为研究对象，是因为市委书记在五级政权中发挥着承上启下的中坚作用，能够影响并制订辖区内重大政策，对地区环境治理起到至关重要的作用。选择环保局局长作为研究对象，则是因为地方环保部门承担了地方环境保护和生态治理的主要职责，环保局局长作为分管地方环保工作的一把手，在党的十八大以后已成为环境问责的“重灾区”，常因环保工作不力而被问责罢免。同时，为消除现实中市长更替对环保局局长更替潜在溢出效应，本文在环保局局长更替的模型（1）中加入了市长更替的控制变量。

a为常数项，ε_it为随机扰动项，μ_i表示控制地区i的固定效应。

（2）官员更替的环境治理效应

本文采用双重差分的识别框架，检验官员更替对所在城市大气环境质量的影响。我们通过构建发生更替的实验组变量（Treated_it）与更替之后的时间变量（Post_it）的交互项，检验官员更替前后对所在城市大气环境质量的变化情况。计量模型设定如下：

Y_it=α+β₁Treated_it×Post_it+δX_it+τ_t+ω_i+ε_ijt   (2)

Y_it表示第t年第i个城市的大气环境质量，用PM2.5浓度、PM10浓度表征。Treated_it×Post_it为自变量，表示发生官员更替的实验组与官员更替前后虚拟变量的交乘项。系数β₁为待估系数，代表在控制时间因素以及地区因素之后官员更替对地区环境质量的改善效果，是本文的核心指标。X_it为一组反映城市环境状况的协变量，包括：SO₂排放量、CO浓度、NO₂浓度、O₃浓度等。τ_t为年度固定效应，ω_i为城市固定效应，ε_ijt为残差项。

与传统的双重差分模型不同，本文中各城市发生地方官员更替的年份并不固定，因而按照多期DID的方法，去掉了变量Treated_it与Post_it的单独项。

（3）干扰影响

在干扰影响的识别过程中，本文采用分样本检验的方式对模型（3）中政治关联带来的庇护效应进行识别：

Punish_ijt=α+φTreated_it×Post_it+λX_ijt+μ_i+ε_it (3)

其中，政治关联采用企业是否拥有政治关联的0-1哑变量予以测度，是则记为1，否则为0。在是否拥有政治关联的判断上，本文界定为满足以下两个条件之一者：（1）企业高管或实际控制人为现任或曾任政府部门官员；（2）企业高管或实际控制人为人大代表或政协委员。

模型（1）和模型（3）中的X_ijt为其他控制变量。根据已有文献，本文依次控制了企业所有权性质、媒体关注度、企业信息披露、重污染行业、企业年龄以及企业规模等特征变量。企业所有权性质为类别变量，包括国企、私企等。媒体关注度用媒体曝光次数取对数来刻画，数据来自《中国证券报》《证券日报》《证券时报》以及《上海证券报》等四大上市公司信息披露的指定权威报纸。企业自愿信息披露，则通过手工检索自各家企业的官方网站。重污染行业为0-1哑变量，按照《上市公司环保核查行业分类管理名录》，将火电等14类行业作为重污染行业，编码为1，其余为0。企业规模为贴现后的企业注册资本。

（三）数据描述

表2为主要变量的描述性统计。

表2显示，城市之间的大气环境质量有较大差异，质量最优的是舟山（2016年，PM2.5=24.410），质量最差的是保定（2015年，PM2.5=106.300））。市委书记更替（MPC）的均值为0.290，表明在全样本中，约有29%市委书记发生了更替，其中京津冀31%、长三角26%、珠三角35%；环保局局长更替（EPA）的均值为0.160，表明样本中约16%的环保局局长发生了更替，其中京津冀15%、长三角14%、珠三角22%；失信惩戒的均值为1.900，最大值为8；13%的企业拥有政治关联，国有企业占比为9%，企业平均年龄为16.350年，重污染行业企业占比为83%。

四、官员更替与失信惩戒

以企业环境失信惩戒刻画地方政府环保行为，本文综合采用最近邻匹配和核密度匹配两种匹配方法，考察市委书记更替或环保局局长更替后地方政府环保行为的调整。

共同支撑假设（common support）是倾向得分值匹配的重要前提，这要求实验组（发生官员更替）和对照组（未发生官员更替）在整体和各个维度上具有相似性。因此，为保证匹配结果的可靠性，本文在使用最近邻匹配和核匹配自助重复抽样500次后，汇报了上述两种匹配方式的总体平衡性检验结果，借此考察地方官员更替对企业失信惩戒的平均处理效应（ATT，Average Treatment Effect on the Treated）。图1绘制了最近邻匹配前后的市委书记更替和环保局局长更替的平衡性检验，对比匹配前，匹配后的标准化偏差均控制在了较好水平。

图2核匹配前后的实验组和对照组的核密度分布图，可以看出，经核匹配后实验组和控制组之间重叠区域更多，极端值更少，同样表明匹配较优。

此外，表3汇报了官员更替匹配样本总体平衡性检验结果，可以看到市委书记更替与环保局局长更替在匹配前的样本偏差均值都较高，匹配后偏差均值显著下降，且偏差显著性均由5%显著变为不显著。同时，共同支持域参照表显示，需要剔除的不合格样本数为9例，仅占全样本的3.9%。以上检验表明两种匹配方法均较优。

表4报告了市委书记更替、环保局局长更替对企业环境失信惩戒的平均处理效应。数据显示，通过两种匹配方法得到的市委书记更替、环保局局长更替对失信惩戒的平均处理效应都为正，并在市委书记更替组显著，其中市委书记更替对失信惩戒的平均处理效应约为0.407（在1%的水平上显著），环保局局长更替对失信惩戒的平均处理效应约为0.160（在10%的水平上显著）。

相关研究表明，官员更替对经济运行有较大的影响，能够刺激企业投资、扩大交通基础设施投资，显著提升地区经济绩效。本文实证认为，地方官员更替会强化对企业的环境失信惩戒，强化了地方政府环保行为。不过，市委书记更替和环保局局长更替驱动地方政府环保行为的显著性有较大不同，可能的原因是岗位职责不同。落实中国特色社会主义“五位一体”总体布局，贯彻新发展理念，推动绿色发展，市委书记责无旁贷，而地方环保局长更多只是执行者。加强生态文明建设，强化党政同责，市委书记更替后往往会强化环境规制，势必强化失信惩戒，这可能是地方大气环境质量改善的重要机制。环保局局长的更替则未尽然，其严格环境执法、环境规制作用发挥往往要置放于地方政府的大政策背景之下。

五、官员更替的环境治理效应

大多数研究认可官员更替对环境质量的影响，因此，本文以PM2.5和PM10来刻画大气环境质量，实证检验官员更替的环境治理效应。表5与表6分别汇报了市委书记更替、环保局局长更替与城市大气环境质量的多期DID检验结果。数据是基于48个城市2015—2017年平衡面板，由于是多期DID，在模型中未加入Treated_it和Post_it两个变量，并采取个体与时间双固定。标准误采用稳健标准误，同时将同期的SO₂、CO、NO₂、O₃等排放量设为控制变量。

表5显示，在采用个体与时间双固定的DID之后，市委书记更替与PM2.5、PM10的估计系数均为负，可以认为，市委书记更替确实改善了大气环境质量。PM10这种较大的颗粒主要来自燃煤烟气以及施工及运输扬尘等，从现实情况看，其是十八大之后地方环境治理的主要指标，因而已经得到了较好治理。

表6结果显示，在采用个体与时间双固定的DID之后，环保局局长更替与PM2.5、PM10的系数均未通过显著性检验。这表明在考虑影响大气环境质量的季节因素、气候因素以及其他排放因素之后，环保局局长更替并未对所在城市大气环境质量起到显著影响。这也就意味着，新任环保局长上任之后并未显著提升当地的环境绩效，这与盛明科和李代明的研究结论一致。

地方官员更替对环境质量改善的影响，不同实证发现，因环境要素载体、环境质量指标选择，地方官员更替对环境质量改善的影响存在较大差异，本文也是如此。官员更替是一种常态，或许能够强化地方政府环保行为。然而，生态环境保护是久久为功的事情，环境质量改善也不可能一日之功就可达成。生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题，不能期待通过严格考核问责、强化绿色政绩考核就可以一蹴而就。要把握生态环境保护的内在规律，要遵循环境质量改善的客观现实，大力推动绿色发展，防止行政手段暂时有效而之后出现报复性反弹。

六、政治关联的干扰影响

不少研究（包括本研究）认为，虽然压实地方政府生态环保主体责任有利于环境质量改善，但是政治关联会对地方政府的自由量裁产生影响。具体的，市委书记更替会显著强化对企业的失信惩戒，但这一影响在有政治关联的企业和无政治关联的企业中可能存在显著差异。

本文采取分样本回归的方式，对有政治关联和无政治关联的企业进行考察。表7显示，第（1）列和第（2）列在有政治关联的企业样本中，市委书记更替对企业失信惩戒系数为负，且未通过显著性检验；第（3）列与第（4）列在没有政治关联的企业样本中，二者系数为正，且在5%—10%水平上显著。以上发现说明，市委书记更替对企业失信惩戒的影响主要集中在无政治关联的企业中。可能的原因是政治资源可以作为法外补偿机制，帮助企业争取各种资源，有效降低地方环保部门的监管惩戒，为污染企业提供庇护效应。此外，地方环保部门和司法部门可能因政府官员的介入而丧失独立性，导致对污染企业的监管惩戒失效。

为进一步检验上述差异是否在统计学意义上显著，本文通过bootstrap法计算无政治关联组和有政治关联组中，解释变量Treated×Post_MPC回归系数差异的显著性水平。表8显示，两组之间的系数存在显著差异，经验P值为0.000，显示在1%水平上拒绝了原假设，这表明有无政治关联对企业的失信惩戒会产生显著影响。

政治关联会对政府行为会产生干扰，在生态环境保护领域也是如此。以上检验证实，政治关联对企业失信惩戒有庇护效应，政治关联对官员更替推动环境质量改善的作用机制和效果有干扰，掩盖了部分污染。

七、结论与启示

在中国，地方官员激励制度影响制度安排和权力配置，地方政府拥有管理辖区事务的财权和事权，而中央政府拥有察举和选任地方官员的绝对权威，可以通过官员更替来推动推进制度变迁。这种“晋升锦标赛”是理解改革开放以来中国经济快速增长的重要原因，也是理解中国模式的关键。同样，地方环境治理的行为逻辑，也是破解当前环境治理困境的关键。生态环境是公共资源，环境质量是公共产品，地方政府对辖区环境质量负责，环境保护还具有很强的外溢性。根据政策取向和目标需要来调整地方官员激励制度，找到经济高质量发展和生态文明高水平建设的协同融合之道，激励地方政府提供更多更好的公共产品，具有非常重要的普遍性意义。

经济发展伴生了环境污染，而“晋升锦标赛”助涨了地方环境治理的不完全执行，为此，党的十八大之后提出要加快推进生态文明建设。相应地，2013年对官员激励制度进行了根本性调整，将生态环境绩效和环境保护纳入官员考核评价的主要指标，并加大考核权重，强化了绿色政绩考核，而且涉及生态环保的党内法规取得了重大进展，生态文明制度不断健全，生态环境治理体系和治理能力现代化不断推进。有良法，自可期待善治，不过，良法只是善治的充分条件，还需要揭示良法促成善治的作用机制。

充分发挥党的领导和我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，把中国制度优势更好转化为国家治理效能，推进生态环境治理体系和治理能力现代化，还需要深入揭示地方环境治理的行为逻辑。用最严格制度、最严密法治保护生态环境，需要地方政府环保真作为。地方官员更替是官员激励考核的重要节点，是地方政府环保行为的强化契机，考察地方官员更替推动环境质量改善的作用机制，就是良法保障善冶、良法促成善治的内在逻辑。鉴此，本文以2015—2017年京津冀、长三角、珠三角三地48个城市及758家国家重点监控企业为研究对象，基于上述城市环境保护部门公布的污染处罚决定书，利用市委书记和环保局局长更替作为准自然实验，检验了官员更替对地方政府环保行为的影响及其环境质量改善效果，还进一步讨论了政治关联的干扰影响。研究发现，市委书记更替提升了对企业的失信惩戒，能够强化地方政府环保行为，有利于大气环境质量改善。不过，政治关联具有显著的庇护效应，即相对于其他企业，拥有政治关联的企业受到的失信惩戒较小，政治关联削弱了官员更替推动环境质量改善的作用机制和效果。

本文具有重要的实践意义和政策启示：（1）充分发挥官员激励制度对地方政府环保行为的指引作用。地方党委是地方环境治理的责任主体，官员考核制度是揭示地方环境治理行为的重要载体，严格用制度管权治吏，发挥官员激励制度对地方政府环保行为的指引作用，进一步压实地方党委的生态环境保护主体责任，确实提升环境治理意愿。（2）鼓励地方环境治理的创造性执行。生态环境保护的成效，关键是执行，尤其是地方政府的创造性执行，自上而下的压力传递，上下一般粗，左右一般齐，只会形成政策的输出而不会有环境质量改善的效果。地方政府中战略性群体的能动作用往往能够创造性执行，这就要厘清战略性群体的各自职责，让宏观政策制定者去指引，推动制度建设和法律法规完善，让具体执行者去落实，确保不走样和不走形，确实发挥政策、制度和法律的预期效果。（3）严格且中性地落实污染者的环境治理主体责任。防范环境保护领域的政企合谋，避免政治关联对环境政策执行的干扰影响，不能让污染有所掩盖，不能让执法有所选择。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2022年第2期《管理学研究》专栏，第35—46页。因篇幅问题，注释删略。

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